Acogimiento de Menores: Protección Pública

El texto traza un recorrido histórico del acogimiento familiar en España, mostrando una evolución significativa desde prácticas de institucionalización, como el uso de inclusas y hospicios desde el siglo XVII, reforzadas durante el franquismo con entidades como el Patronato de Protección de Menores y el Auxilio Social. Estas instituciones, aunque atendían a huérfanos y menores en situaciones de desamparo, no representaban un verdadero antecedente del acogimiento familiar. Se identifica un primer período, desde 1975 a 1986 (según Amorós y Palacios), donde la colocación familiar emerge como una práctica incipiente. La Ley 21/1987 marca un segundo período, definiendo el acogimiento familiar como medida prioritaria sobre el internamiento, impulsando la creación de programas en el 60% de las delegaciones territoriales. Finalmente, la Ley 1/1996 representa una tercera etapa, definiendo distintos tipos de acogimiento familiar adaptados a las necesidades individuales de cada menor, reconociendo por primera vez a estos como sujetos activos de derecho y publicando un manual de formación para familias acogedoras. Esta evolución muestra un cambio de paradigma, pasando de una perspectiva de mera asistencia a un enfoque centrado en el interés superior del menor.

El documento realiza una breve comparación del sistema de acogimiento familiar español con el de Francia y Reino Unido. En Francia, la figura del tutor existía ya en el siglo XV, con instituciones religiosas jugando un rol preponderante hasta la creación de 'Les enfants rouges' en 1536. El sistema francés, a pesar de sus inicios, presentaba deficiencias, utilizando a menudo a los menores como mano de obra barata. El establecimiento de un servicio de atención a la infancia (P.M.I.) en 1838 marca un avance. En Reino Unido, si bien se encuentran antecedentes en las Leyes de Pobres del siglo XVI, es en 1834, con la modificación de estas leyes, que se empieza a atender a niños colocados en familias ajenas. La creación de la Junta de Tutores en el siglo XIX y un estudio de 1870 sobre el fracaso laboral de menores institucionalizados, reflejan una evolución en la atención. El primer programa de formación para familias acogedoras aparece en 1979, y la 'Foster Children Act' de 1980 regula aspectos como certificados médicos, régimen de visitas, y la posibilidad de retirar el acogimiento por incumplimiento. Se comparan modelos de acogimiento público y privado en Reino Unido, observando una dualidad que también se presenta en Bélgica y Luxemburgo.

El texto explora las vías que conducen al acogimiento, destacando el papel fundamental de los Equipos de Intervención Técnica de Apoyo a la Familia (EITAF). La intervención del EITAF requiere la colaboración de los padres, su capacitación y un pronóstico de recuperación de la situación de desprotección del menor. Se delimitan, sin embargo, ciertas situaciones que impiden la intervención del EITAF: oposición parental, drogodependencia o trastornos mentales severos de los padres, abuso sexual intrafamiliar, inestabilidad residencial, o la imposibilidad de subsanar la situación con los recursos disponibles. La intervención del EITAF no es el único camino hacia el acogimiento; el proceso puede iniciarse de oficio por el Ministerio Fiscal, Servicios Sociales, centros educativos o sanitarios, e incluso por denuncias de particulares (incluyendo la denominada 'denuncia cualificada'). La tramitación administrativa se detalla, incluyendo las fases de instrucción y prueba, la audiencia de los interesados, la evaluación por la Comisión del Menor, el informe del Letrado del Menor, y la resolución final. Los padres, aunque puedan perder la guarda o la patria potestad, mantienen en algunos casos el derecho a visitas, regulado según la resolución judicial.

El documento inicia su análisis con el concepto de 'interés superior del menor', reconociéndolo como piedra angular del derecho de custodia moderno, pero señalando la dificultad de encontrar una concreción judicial precisa. Se cita el caso Walter v. Walter and Harrison (Nueva Zelanda, 1981), donde el Juez Hardy Boys define 'welfare' (bienestar) como un concepto amplio que abarca bienestar material (considerado secundario) y, prioritariamente, estabilidad, seguridad, cuidado, consejo cariñoso y una relación cálida y compasiva, esenciales para el desarrollo del niño. Se critica el sistema continental por su generalismo y la posibilidad de que los jueces basen sus decisiones en ideas personales, en contraste con el sistema anglosajón. El legislador continental delega en el juez la definición del interés superior del menor en cada caso, lo que lleva a un gran casuismo en la jurisprudencia española.

El texto explora diferentes interpretaciones doctrinales del interés superior del menor. Autores como Roca Trias lo ven como una proyección del concepto de personalidad en menores, mientras que Joyal lo define como la unión de necesidades y derechos. Borrás, por su parte, lo extiende a todas las instituciones que buscan el bienestar del menor. El artículo 3 de la Ley Orgánica 1/1996 lo establece como criterio rector para todas las medidas. Se destaca la estrecha relación con el derecho del menor a ser escuchado (artículo 12), considerado por el Comité de los Derechos del Niño como uno de los cuatro principios generales de la Convención. El Comité recomienda un equipo multidisciplinar para la determinación del interés superior del menor, con un proceso estructurado y garantías, aunque se observa una falta de uniformidad en la composición de estos equipos y en los plazos para la reunión con el menor (ej. País Vasco: 2-3 semanas; Canarias: alrededor de un año).

Se aborda la tensión entre el interés superior del menor y los derechos de los progenitores. La doctrina es clara al señalar que el derecho de los progenitores nunca prevalece sobre el interés superior del menor, que actúa como contrapeso. Las autoridades judiciales deben valorar la necesidad y proporcionalidad de las medidas. El Tribunal Supremo establece que las soluciones más adecuadas al interés del menor pueden no coincidir con las que favorecen la reinserción familiar; en caso de contradicción, se impone una ponderación que prioriza el interés superior del menor. Se ejemplifica con una sentencia (STS 26/2013) sobre la contratación laboral de menores para el fútbol profesional, donde se resalta el derecho del menor a decidir sobre su futuro profesional como parte de su libre desarrollo de la personalidad, limitando el poder de representación de los padres.

La declaración de desamparo se fundamenta en el incumplimiento o ejercicio inadecuado de los deberes de protección por parte de los progenitores. Estos deberes incluyen velar por los hijos, proporcionarles alimentos, educación y formación integral. Una sentencia del Tribunal Supremo (31 de diciembre de 1996) establece que el incumplimiento, aunque no sea total, puede justificar la declaración de desamparo si causa un grave perjuicio al menor. Serrano Ruiz-Calderón diferencia entre incumplimiento voluntario (por negligencia o falta de cumplimiento de las obligaciones) e involuntario (debido a problemas de drogodependencia, enfermedades físicas o psíquicas). Aunque las situaciones objetivas son cada vez más frecuentes, la solicitud de ayuda por parte de los padres es baja. El maltrato físico y psíquico, incluyendo el maltrato prenatal (falta de atención materna durante el embarazo), es otra causa clara de desamparo. El consumo de drogas o trastornos mentales graves de los padres también pueden ser causa, aunque esto depende del apoyo familiar que pueda paliar la situación.

Los procedimientos de desamparo suelen iniciarse de oficio por la Administración, a instancia del Ministerio Fiscal, Servicios Sociales, centros educativos o sanitarios, o incluso la Policía. También pueden iniciarse a instancia de parte, mediante denuncia del menor, familiares o vecinos. Estas denuncias deben incluir la identidad del denunciante (con la opción de anonimato), datos del menor y sus progenitores, y una descripción de los hechos. Se menciona la ‘denuncia cualificada’, obligatoria para quienes tengan conocimiento de desamparo por su trabajo o contacto frecuente con menores. Durante la instrucción, se pueden presentar alegaciones y documentos relevantes. Las fases de instrucción y prueba suelen ser sucesivas, aunque no siempre con un límite claro. La documentación imprescindible incluye partida de nacimiento, historial sanitario y currículum escolar del menor, junto con informes de servicios sociales. El objetivo principal de esta fase es clarificar la situación del menor para determinar la existencia de desamparo. El Principado de Asturias coordina estas acciones con otros entes públicos.

Tras la recolección de información, se realiza el trámite de audiencia. Los interesados son citados en la Consejería, donde se les informa del procedimiento, posibles medidas de protección, y se les entrevista. El menor, si tiene más de 12 años o muestra madurez suficiente, es escuchado independientemente de que su consentimiento sea legalmente necesario. La propuesta de resolución se evalúa por la Comisión del Menor, compuesta por profesionales de diferentes áreas (psicología, educación, servicios sociales y derecho), quienes emiten un informe. El Letrado del Menor, asesor jurídico de la Consejería, emite también un informe, una práctica habitual aunque no legalmente regulada, aumentando las garantías jurídicas. La resolución administrativa busca la solución menos gravosa para el interés del menor: finalización de la actuación, cierre del expediente, o desestimación de la petición de guarda. Si se estima el desamparo, se dicta una resolución motivada, constituyendo la tutela ex lege del menor, con posterior notificación al Ministerio Fiscal, menor, y otros interesados en un plazo habitual de 48 horas. Se busca la comunicación presencial y comprensible al menor y a los progenitores, quienes firman un acta.

El documento describe la evolución del acogimiento residencial, pasando de un modelo de centros autosuficientes en los años 80 (con servicios sanitarios, educativos y de ocio integrados) que aislaban a los menores de la sociedad y a menudo carecían de personal cualificado, a un modelo más moderno que prioriza la integración familiar y la atención a las necesidades emocionales del menor. Estos centros autosuficientes, a menudo con problemas de hacinamiento, se caracterizaban por una falta de profesionales especializados. La transición se debe a la aparición de un sistema público de servicios sociales y la delegación de competencias en las Comunidades Autónomas. Se observa un cambio hacia dos nuevas modalidades: hogares familiares y residencias con unidades o apartamentos más pequeños, para conseguir un ambiente más cercano a la vida familiar. El objetivo actual ya no es la crianza a largo plazo, sino la atención provisional de menores cuyas familias no pueden atenderlos temporalmente.

El texto identifica nuevos retos para el acogimiento residencial, relacionados con la evolución de las necesidades de los menores. Se requiere de profesionales con formación adecuada, centros especializados, flexibles y orientados a la rehabilitación e integración familiar, así como a la preparación para la vida adulta. Las funciones de los profesionales incluyen: elaboración y supervisión del Plan de Intervención Individualizado, apoyo constante al menor, participación en actividades de ocio, orientación en las relaciones afectivas, y elaboración de informes técnicos sobre la evolución del menor. Se menciona el Decreto 48/2003 que regula las normas de régimen interior de centros de alojamiento de menores, incluyendo derechos y deberes de los menores, organización de la vida en el centro, relaciones con la comunidad, la Consejería y otras instituciones. También se mencionan las unidades de régimen especial para menores mayores de 12 años con conductas disruptivas graves. Se describen diferentes tipos de hogares residenciales, como los hogares de acogida de niños de 0 a 36 meses, con atención altamente especializada y personalizada, aunque siempre buscando la incorporación a una familia acogedora.

El documento destaca el aumento de casos de acogimiento residencial para Menores Extranjeros No Acompañados (MENA's), que requieren atención especializada. Se menciona el incremento de la llegada de MENA's a España desde 1996, inicialmente en Andalucía y posteriormente extendiéndose a otras regiones como Asturias (a partir de 2006). Asturias, con pocos centros al principio, se vio desbordada por el aumento. Se describe un procedimiento específico para MENA's en Asturias, con su traslado a la Unidad de Primera Acogida tras ser localizados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Se detalla el proceso de identificación, el rol de la Policía en la elaboración de una reseña y el mantenimiento del Registro Central de Menores Extranjeros No Acompañados (ADEXTRA, SAID), y la labor del Ministerio Fiscal en la determinación de la edad y las medidas más aconsejables. Se cita la sentencia de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2007 sobre la limitación del método de Greulich para determinar la edad, recomendando valoración forense junto a otros parámetros. Se describe una unidad de acogida en Asturias que intenta solucionar la problemática de la llegada de estos menores, señalando como problemas principales la falta de comunicación por desconocimiento del idioma y las adicciones.

El texto analiza la importancia del consentimiento en el acogimiento familiar, diferenciando entre la vía administrativa y la judicial. En la vía administrativa, el consentimiento de los progenitores es requisito esencial; sin él, la medida es nula y se debe recurrir a la vía judicial. Se cita la Sentencia de la Audiencia Provincial de Soria de 13 de marzo de 1996, donde la falta de consentimiento materno anuló la decisión administrativa, aunque el tribunal, considerando el interés superior del menor, desestimó la pretensión de la madre de reintegrar al menor. En cuanto a la vía judicial, existe un debate doctrinal sobre la necesidad del consentimiento. Un sector de la jurisprudencia lo considera innecesario en sede judicial, argumentando que la falta de consentimiento es precisamente lo que motiva el recurso a esta vía, donde el juez, amparado en la ley y el interés superior del menor, toma la decisión más oportuna.

El documento destaca factores cruciales para el éxito del acogimiento familiar: la aceptación de la historia previa del menor (antecedentes personales e historia familiar), fomentando un buen concepto de sí mismo, y la creación de un vínculo afectivo y de confianza con la familia acogedora. La preparación previa de las familias acogedoras es vital, incluyendo un programa de formación específico (mencionado en el documento) que les ayuda a comprender el proceso, evaluar su capacidad, y desarrollar las habilidades necesarias. Se enfatiza la importancia de la receptividad de la familia acogedora para respetar las necesidades y la situación emocional del menor y sus vínculos con su familia biológica, facilitando una reunificación familiar posterior sin mayores problemas debido a la nueva relación afectiva desarrollada.

Se introduce el concepto de acogimiento familiar provisional, una modalidad contemplada en el Principado de Asturias, utilizada cuando los progenitores no dan su consentimiento. Esta modalidad puede extenderse en el tiempo hasta una resolución judicial. No requiere todas las actuaciones ni documentación de un acogimiento definitivo, si la conveniencia del acogimiento se deduce de las actuaciones iniciales. Aunque algunos defienden la identidad entre ambos modelos, la ausencia de consentimiento parental o la oposición de los padres marca la principal diferencia y justifica la distinción. Se analiza la situación donde solo se pierde la guarda, usualmente por petición de los padres que solicitan a la Entidad Pública el ejercicio de la guarda sin que ello implique la privación de la patria potestad, una situación cada vez más frecuente debido a la crisis económica. El texto aclara la diferencia entre guarda y patria potestad, mencionando que la privación de la patria potestad implica la pérdida de la guarda, pero no viceversa. La guarda puede ser determinada por vía extrajudicial (petición parental) o judicial. En el caso extrajudicial, la Entidad Pública toma la decisión tras un estudio y audiencia de partes. Si la Entidad Pública asume la guarda, se recuerda a los progenitores sus obligaciones con el menor. En caso de pérdida de ambas potestades (guarda y patria potestad), ocurre en situaciones de desamparo, dejando a la Entidad Pública el cuidado del menor.

El documento destaca el papel de Cruz Roja Española y su programa 'Familias Canguro' en el apoyo al acogimiento familiar. En Asturias, este programa, con 23 años de funcionamiento, utiliza un modelo de gestión mixto con financiación pública y social. Cruz Roja ofrece diversos servicios de asistencia y apoyo a las familias. Su labor va más allá del acogimiento familiar, defendiendo los derechos de los menores a nivel nacional e internacional a través de su Programa de Infancia en Dificultad Social, con proyectos en numerosos países. Desde 1989, impulsa el acogimiento familiar en 20 ámbitos provinciales. Los servicios prestados incluyen la captación de familias acogedoras y la asistencia y apoyo a las familias que participan en el programa. Se menciona que Cruz Roja funciona con un sistema mixto de compensación pública e iniciativa social.

El texto describe la función del Ministerio Fiscal en el ámbito de la protección de menores, basándose en el artículo 39 de la Constitución Española, que establece la obligación de los poderes públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y la protección integral de los hijos. El artículo 124 de la Constitución asigna al Ministerio Fiscal la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos, y el interés público, incluyendo la protección de los menores, un sector especialmente vulnerable. La actuación del Ministerio Fiscal cubre a menores que están indefensos por su minoría de edad y carecen de un núcleo familiar que les proporcione la asistencia adecuada. El papel del Ministerio Fiscal es, por lo tanto, crucial en la defensa y supervisión del interés superior del menor en los procesos de acogimiento familiar y otras medidas de protección de la infancia.

El documento concluye destacando el cambio de paradigma en la actuación de las entidades públicas respecto a menores vulnerables durante el último siglo. Se observa una evolución desde la institucionalización y la enseñanza de oficios en centros residenciales hacia la promoción del acogimiento familiar y la integración en un ambiente familiar, priorizando el interés superior del menor. Se reconoce al interés superior del menor como un valor fundamental, pero se advierte sobre su posible uso indiscriminado o la falta de fundamentación adecuada en ciertas ocasiones. El documento subraya la necesidad de una aplicación rigurosa y proporcionada del principio, evitando su abuso.

Las conclusiones también abordan la creciente problemática de menores que, en lugar de ser víctimas, actúan como agresores, cometiendo delitos tipificados en el Código Penal. Se enfatiza que, aún en estos casos, la intervención debe ser proporcionada a su edad y a la gravedad de la infracción, siempre con un fin educativo y de reinserción. El legislador, consciente de la especial vulnerabilidad de los menores, incluso cuando son autores de delitos, busca medidas que prioricen la educación y la reinserción social. Esta perspectiva refuerza la idea de la necesidad de protección especial para los menores por parte de la sociedad y las entidades públicas.