Ajuste Estructural y Desarrollo Rural en Nicaragua

El documento inicia señalando que las ciencias, incluida la economía, no son ajenas a las ideologías y valores. El conocimiento científico, argumenta, es un convencionalismo social sujeto a influencias políticas e ideológicas, resultado del enfrentamiento entre diferentes escuelas de pensamiento. Se menciona la obra de Kuhn, Lakatos y Feyerabend para contextualizar esta idea. En economía, este choque se manifiesta en la economía normativa, donde el predominio de una escuela se traduce en la implementación de políticas específicas, influidas por intereses políticos concretos. Se establece una relación entre la teoría económica y las fuerzas políticas que la sustentan o la combaten, preparando el terreno para la discusión central sobre el keynesianismo y el monetarismo.

La década de 1970 representa un punto de inflexión. El texto describe el cuestionamiento y posterior desplazamiento del keynesianismo por el monetarismo. Este proceso es interpretado desde dos perspectivas: como una 'revolución científica' (Kuhn) o como una 'contrarrevolución' por parte de las corrientes keynesianas, estructuralistas y marxistas. La razón de esta última interpretación radica en la vuelta a principios de la economía clásica, previos al keynesianismo, y en el enfoque prioritario en la estabilidad de precios, característica de las políticas económicas conservadoras. Se evidencia la influencia ideológica y política en la adopción del monetarismo, marcando una transición fundamental en la historia del pensamiento económico.

El auge del monetarismo en los años 70, impulsado por la crisis económica de 1929 y teorías posteriores como las de Keynes y Hicks (políticas keynesianas), tuvo un impacto profundo en la política económica global. El documento destaca la relación entre el monetarismo y el surgimiento del Consenso de Washington, un conjunto de políticas económicas neoliberales promovidas por instituciones financieras internacionales como el FMI y el Banco Mundial. Este consenso, aunque criticado posteriormente por figuras como Joseph Stiglitz, se presenta como una síntesis de las políticas aplicadas en América Latina durante la década de 1980, marcando una clara preferencia por la estabilidad de precios y el libre mercado, con consecuencias todavía debatidas. Se indica que el documento profundizará en los Programas de Ajuste Estructural como consecuencia directa de este cambio de paradigma.

Tras la Segunda Guerra Mundial, la necesidad de una mayor colaboración económica internacional llevó a Estados Unidos e Inglaterra a proponer planes para un organismo internacional. Estas propuestas, aunque compartían objetivos como el control de tipos de cambio y el aumento de la liquidez internacional, diferían en aspectos cruciales, especialmente en el volumen de liquidez y los mecanismos de acceso. La conferencia de Bretton Woods en 1944, donde prevaleció la propuesta estadounidense debido a la débil posición negociadora de Inglaterra (debido a una gran deuda con Estados Unidos), resultó en la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1946. Este nuevo sistema monetario internacional, multilateral y basado en el dólar, otorgó a Estados Unidos un papel central en la creación de liquidez global. Las áreas de acuerdo entre ambas propuestas, según Varela (1969), incluían: control internacional de tipos de cambio, mecanismos para incrementar la liquidez internacional, atribución de poderes al FMI para actuar sobre países que amenazaran el equilibrio internacional, y un sistema de cooperación basado en un organismo permanente.

Como respuesta a la Gran Depresión de 1929, las políticas keynesianas, teorizadas por Keynes y modelizadas por Hicks, se centraron en la expansión del gasto público para estimular la demanda y el empleo. El desempleo era el principal problema, y la política fiscal apuntaba a generar empleo, consumo e inversión a través del efecto multiplicador. La curva de Phillips reflejaba la relación inversa entre desempleo e inflación, un supuesto que dejó de ser válido a mediados de los años setenta. La situación de altos niveles de deuda externa e inestabilidad económica en América Latina a principios de los 80, caracterizada por alta inflación, déficit fiscales y de balanza de pagos, y desempleo, desencadenó la intervención del FMI y el Banco Mundial con programas de ajuste estructural. La crisis económica internacional, incluyendo el alza de precios de materias primas y de los tipos de interés en Estados Unidos, agravó esta situación.

Los Programas de Ajuste Estructural (PAEs), o Planes de Estabilización y Ajuste Estructural, son políticas, basadas en la teoría neoclásica, para influir en la demanda y la oferta. Las políticas de estabilización impactan la demanda, mientras que las de ajuste estructural, la oferta. Estas son políticas complementarias para alcanzar el equilibrio macroeconómico. El llamado 'Consenso de Washington', resumido por Williamson, se identifica con el neoliberalismo e incluso con un 'fundamentalismo de mercado'. Este consenso, aunque inicialmente apoyado por instituciones internacionales, enfrentó críticas a fines de la década de 1990, particularmente por Joseph Stiglitz, economista jefe del Banco Mundial. Stiglitz argumentó la necesidad de incluir factores adicionales a las políticas del Consenso, marcando un punto de inflexión en el debate sobre la efectividad de los PAEs y la necesidad de incluir consideraciones sociales y de desarrollo más amplias.

El documento analiza la situación económica de Nicaragua en relación con los Programas de Ajuste Estructural (PAEs) implementados. Se evidencia un alto nivel de gasto público en relación al PIB, incluso comparado con países europeos como Francia e Italia, y superior al promedio latinoamericano. A pesar de las presiones internacionales para reducir el gasto público, Nicaragua enfrenta restricciones: la reducción de servicios públicos impactaría el bienestar de la población, recortar la inversión provocaría pérdida de activos, y disminuir el pago de la deuda externa es una exigencia de las instituciones financieras internacionales (IFI). La estructura del gasto prioriza el pago de la deuda externa y la inversión, dejando en segundo plano otros aspectos sociales. Se critica la estructura impositiva regresiva que recae mayormente sobre los sectores más pobres. El déficit se financia con donaciones y préstamos concesionales, lo que perpetúa el ciclo de endeudamiento externo, convirtiendo a Nicaragua en un país pobre altamente endeudado (HIPC).

El bajo Producto Interno Bruto (PIB) de Nicaragua se identifica como el problema principal, exacerbado por la desigual distribución de la riqueza. Aunque la reducción de la pobreza y el crecimiento económico se establecieron como objetivos centrales de la política económica a finales de la década de 1990, esto se debió a la presión de las IFIs, no a una iniciativa propia del gobierno. El análisis del financiamiento del gobierno central muestra que se ha sustituido el impuesto inflacionario por un aumento de la carga tributaria, principalmente a través de impuestos indirectos. La pequeña economía nicaragüense, según se argumenta, limita la capacidad de implementar un sistema impositivo más equitativo y complejo, y la presión para reducir el gasto público choca con las necesidades sociales y la imposibilidad de reducir el pago de la deuda. La brecha externa, evidenciada por el déficit de la balanza comercial, se analiza como una consecuencia de la sobrevaluación del tipo de cambio real y la liberalización comercial.

Se cuestiona la capacidad de las IFIs para 'imponer' políticas económicas. Si bien se reconoce la influencia de estas instituciones, se destaca que la implementación de las políticas requiere del respaldo de las fuerzas políticas locales. En Nicaragua, bajo las administraciones de Violeta Barrios de Chamorro y Arnoldo Alemán, se llevaron a cabo la mayoría de las reformas estructurales planteadas. Esto incluye la reducción del personal estatal, la privatización de empresas públicas (con excepciones), la liberalización del comercio exterior y la banca, y la implementación de una nueva ley tributaria. Sin embargo, persisten desafíos como la privatización de las telecomunicaciones y la aprobación de una ley de ordenamiento de la propiedad. Se argumenta que el gasto público no se ha reducido, sino reestructurado en beneficio del pago de la deuda y la inversión, pero no se ha conseguido un ajuste económico interno, manteniendo los desafíos fiscales y el endeudamiento externo. La falta de inversión en aspectos cruciales y la asignación de recursos externos al consumo, en lugar de la inversión, también contribuyen a la situación.

El documento centra un apartado en el análisis de la política cambiaria de Nicaragua y su impacto en la economía, particularmente en el contexto de los Programas de Ajuste Estructural. Se introduce el concepto del tipo de cambio real y su importancia para el equilibrio externo. Se destaca la persistente sobrevaluación del tipo de cambio real en Nicaragua durante el período analizado, alcanzando su punto máximo en 1988. Esta sobrevaluación, se argumenta, perjudica las exportaciones, especialmente las del sector rural, al favorecer las importaciones. La sobrevaluación se presenta como un desalineamiento del tipo de cambio real observado con respecto al tipo de cambio real de equilibrio. El texto menciona la liberalización comercial como un factor adicional que contribuyó al déficit comercial, aunque su impacto es más complejo de evaluar debido a sus efectos variables en distintos sectores.

El análisis se extiende a los factores que determinan el tipo de cambio real de equilibrio. Se menciona el papel de las variables exógenas, no controlables por la administración pública, como los términos de intercambio y los flujos de capital. Se argumenta que la entrada de capitales, ya sean públicos o privados, puede apreciar el tipo de cambio real, incrementando la demanda agregada y el nivel general de precios. Sin embargo, si estos flujos se destinan al consumo, el tipo de cambio real se depreciaría. Se resalta la vulnerabilidad de Nicaragua a la fluctuación de estas variables exógenas, ejemplificando con el año 1988, donde la confluencia de un aumento en los términos de intercambio, un alto flujo de capital y un crecimiento negativo del PIB resultó en una fuerte sobrevaluación. Se utiliza el modelo de Sebastian Edwards (1989) para el análisis econométrico de series de tiempo.

Se analiza la utilización del deslizamiento del tipo de cambio nominal como herramienta para cerrar la brecha comercial, pero se concluye que esta política no ha tenido los efectos deseados sobre el desequilibrio externo. A pesar de mantener un tipo de cambio real constante en los últimos años, la sobrevaluación persiste. Según los resultados del modelo econométrico, la política monetaria es el único instrumento disponible para inducir la depreciación del tipo de cambio real de corto plazo y reducir la sobrevaluación. Se sugiere una política monetaria contractiva como la opción más coherente, aunque se reconoce la necesidad de considerar otros factores no incluidos en el modelo, como el impacto del crédito en el crecimiento del producto. La persistencia de la sobrevaluación, por tanto, se presenta como una limitante significativa para la competitividad de las exportaciones nicaragüenses, especialmente las rurales.

El documento examina las dificultades de acceso al crédito en el sector rural nicaragüense. Se describe un mercado de crédito segmentado y restrictivo, con una falta de regulación adecuada que afecta tanto a oferentes como demandantes. La escasez de crédito se combina con una marcada concentración, tanto en la oferta como en la demanda. El crédito disponible es principalmente a corto plazo, utilizado para la compra de insumos agrícolas, mientras que el financiamiento a largo plazo se concentra en los sectores más capitalizados que pueden ofrecer garantías hipotecarias. Esta situación acentúa la inequidad en el acceso al crédito, dificultando la inversión en mejoras y expansión para los productores con menos recursos. La desaparición del BANADES, precedida por un presunto saqueo de fondos, agravó aún más la situación, dejando a muchos productores sin acceso a crédito. El gráfico 16 ilustra la concentración del crédito, mostrando que el 9.7% de los clientes recibe el 71% de la cartera total, mientras que los dos estratos inferiores, que representan el 57.1% de los clientes, solo reciben el 4%.

El análisis se extiende a la política impositiva y su influencia en el desarrollo rural. La Ley de Justicia Tributaria y Comercial (1997) eximió de aranceles a las importaciones de bienes intermedios para la producción agropecuaria, buscando reducir costos y aumentar la competitividad. Esta medida resultó en una disminución en los precios de insumos importados, pero su impacto general es analizado. Si bien se implantó un impuesto a la tierra para penalizar la acumulación improductiva, su aplicación se limitó a una zona piloto. La mayor parte de la recaudación impositiva en el sector agropecuario proviene del café (80% del total), alcanzando 65 millones de córdobas en 1998. La estructura impositiva se presenta como regresiva, al recaer el mayor peso de la financiación del gasto público sobre los sectores más pobres de la población. Se argumenta que la falta de capacidad administrativa en los países en desarrollo dificulta la implementación de sistemas impositivos más equitativos, aunque se reconoce que el nivel de impuestos directos en Nicaragua es muy bajo.

Finalmente, el documento destaca la debilidad de la institucionalidad como un factor limitante para el desarrollo rural. La inestabilidad de los funcionarios públicos, causada por cambios políticos y la dependencia de proyectos financiados externamente, afecta la continuidad de las políticas y programas. Durante la administración Alemán, por ejemplo, hubo cinco ministros de agricultura con consecuentes cambios de personal. Esta inestabilidad, junto con la sobrevaluación del tipo de cambio real y la liberalización comercial (que impactan negativamente las exportaciones rurales), contribuyen al déficit comercial. Se destaca que el gasto público en el sector agropecuario ha disminuido los gastos corrientes y aumentado los de inversión, lo que aunque positivo en cuanto a la inversión, ha reducido la capacidad institucional del Estado en las zonas rurales debido a la disminución de personal, lo cual resulta en ineficiencias e incluso subejecución presupuestaria. Se menciona el intento de modernizar la institucionalidad pública a finales de los noventa, con proyectos financiados por el BID y el Banco Mundial, pero la falta de mecanismos de coordinación impide la plena implementación de una visión integral del desarrollo rural.