Análisis de Pago de Deudas Tributarias

El documento presenta un nuevo mecanismo de pago para que las municipalidades del Perú salden sus deudas con la SUNAT, derivado de la Ley 30059 (Ley de Fortalecimiento de la Gestión Municipal a través del Sinceramiento de las Deudas). Este sistema se diferencia de los anteriores al no implicar una transferencia directa de efectivo a la SUNAT. En su lugar, se genera una reserva o bloqueo de un porcentaje de los recursos mensuales que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) proporciona a las municipalidades. Este porcentaje se define de manera diferente según el grupo de deuda. Para las deudas pendientes hasta diciembre de 2012, se requiere un acuerdo de consejo para establecer el porcentaje de reserva aplicado a la disponibilidad de gasto. Por otro lado, para las deudas generadas después de la entrada en vigor de la ley, se aplica un porcentaje homogéneo del 10% o el total de la deuda del período, respetando el orden de prelación. El objetivo del estudio es analizar la efectividad de este mecanismo para decidir su continuidad, mejoras o posible descarte, considerando su posible aplicación a otras áreas como pagos a AFP o empresas de servicios públicos.

El mecanismo, implementado en julio de 2014, opera con la interacción de la SUNAT (como administrador tributario) y el MEF (como asignador de recursos financieros). La SUNAT proporciona información sobre las deudas municipales, y el MEF realiza las retenciones en la disponibilidad financiera de las municipalidades. Es importante destacar que la retención se aplica sólo a la disponibilidad financiera, no a un movimiento directo de fondos; el pago efectivo depende de la acción posterior del usuario autorizado en la municipalidad. Las municipalidades pueden consultar el detalle de sus deudas, el porcentaje retenido y los pagos realizados a través de una consulta web en el Módulo de la Cuenta Única de la Dirección Nacional de Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP). El proceso incluye la recepción de información por parte del MEF, la aplicación de retenciones y su posterior liberación. Sin embargo, se cuestiona la efectividad del mecanismo al observar que los montos retenidos podrían no ser suficientes para cubrir los gastos operativos de las municipalidades y que, por lo tanto, no se estarían realizando los pagos a la SUNAT con la puntualidad deseada, generando intereses moratorios.

La Ley 30059 establece una distinción entre deudas generadas antes y después de su publicación. Las deudas anteriores a la publicación se agrupan en un paquete de deudas por fraccionamiento, tras un acuerdo de consejo y la solicitud de un régimen de pago. Esto genera uno o varios cronogramas de pago con fechas y montos fijos, con plazos que varían según la deuda actualizada y los recursos disponibles en conceptos como la Participación en Rentas de Aduana (PRA), Recursos Directamente Recaudados (excepto tasas), y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). El objetivo del “Sinceramiento de Deudas Municipales” es facilitar el pago de deudas pendientes con SUNAT, agrupándolas en un solo paquete y dividiéndolas en cuotas mensuales acordes a la disponibilidad financiera de las municipalidades, la cual es otorgada y controlada por el Ministerio de Economía. El Decreto Supremo 259-2013-EF regula los plazos, condiciones y procedimientos para la aplicación de esta ley.

Esta sección se centra en el análisis del comportamiento del mecanismo de retenciones en las asignaciones financieras de las municipalidades peruanas. El objetivo principal es comprender cómo funciona este sistema en la práctica y su efectividad en el cumplimiento de las obligaciones de pago de deudas con la SUNAT. Se busca identificar los procedimientos estandarizados para consultar la información relevante, tanto para los entes rectores como para las propias municipalidades a través de una consulta web especializada. La investigación pretende determinar la efectividad del mecanismo, para posteriormente proponer alternativas de mejora, incluyendo la posibilidad de un cobro efectivo en lugar de una simple retención, la mejora en los canales de comunicación entre el MEF y la SUNAT, o incluso la ampliación del alcance del mecanismo a otros tipos de deudas.

El análisis se enfoca en la evaluación del cumplimiento de pagos por parte de las municipalidades, diferenciando entre deudas por fraccionamiento y deudas corrientes. Para las deudas por fraccionamiento, se analiza la dispersión entre la programación de pagos y los pagos realizados, identificando la distancia en tiempo entre la generación de la obligación y su pago efectivo. En este análisis se observa una dispersión significativa en los pagos, lo que indica que la frecuencia del pago es menor a la establecida y, en algunos casos, se acumula en periodos mayores a un mes. Para las deudas corrientes, se analiza el cumplimiento de pagos, considerando la tendencia en las fechas de pago en relación con la fecha de generación de la obligación, lo que permite apreciar el grado de familiarización de las municipalidades con el sistema. Un hallazgo relevante es la acumulación de intereses moratorios, con un 12.77% de intereses generados (S/ 18,166,901.00) por la ausencia de pagos a tiempo en las deudas corrientes, lo que refuerza la necesidad de mejoras en el mecanismo.

Para determinar el impacto del mecanismo de pago en el cumplimiento de obligaciones, se realiza un análisis de la información considerando la variable geográfica y el tipo de municipalidad (provincial o distrital). Se analiza el cumplimiento de pago, definido como la relación entre el total pagado y el total de deudas informadas tanto por fraccionamiento como por deudas corrientes. Si el total pagado es igual o superior al total de las deudas informadas se considera que cumple. Este análisis permite determinar si la eficacia del mecanismo varía según la ubicación geográfica de la municipalidad o su tipo, ofreciendo una visión integral del impacto del sistema en el cumplimiento de las obligaciones de pago. Todas las municipalidades incluidas en el análisis poseen una personería jurídica y un número de RUC, lo que facilita la identificación y agrupación de la información, aunque se considera su agrupación geográfica.

La sección realiza una comparación del mecanismo de retención para el pago de deudas municipales con otros mecanismos existentes en los sectores público y privado. Se describe un sistema de retenciones automáticas en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que resulta muy efectivo para obligar el pago de deudas exigibles a proveedores del Estado deudores con la SUNAT. En este sistema, la resolución coactiva se emite en un plazo de 24 horas tras la generación de la retención, asegurando la transferencia de fondos a la SUNAT. Como ejemplo en el sector privado, se presenta el sistema de detracciones, donde el comprador realiza un descuento del precio a pagar al vendedor, depositando este monto en una cuenta de detracciones del proveedor que sólo puede utilizar para el pago de impuestos al fisco. La similitud con el caso de estudio radica en las retenciones en el flujo de efectivo, aunque con fines diferentes. Se menciona también el desarrollo de un componente en el SIAF para obligar el pago de aportes de los empleadores a sistemas de pensiones, destacando los efectos negativos de la falta de pago para los trabajadores.

Se presenta una comparación del mecanismo analizado con los sistemas de pago anticipado (retenciones, percepciones, etc.) utilizados en otros países latinoamericanos (Argentina, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Perú), basado en un estudio del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). El documento destaca la comparación de las características generales de estos mecanismos y su efectividad. Se observa que la mayoría de los países analizados utilizan masivamente mecanismos de pago anticipado, algunos con sistemas innovadores que presentan potencial de desarrollo, pero que no son el objeto de este estudio. Se resalta que la aplicación de estos mecanismos no es reciente, remontándose en algunos casos a casi 100 años, lo que subraya la necesidad de mecanismos eficaces para la administración tributaria. El estudio del CIAT destaca la importancia de un alto aprovechamiento de la información disponible y la capacidad de automatizar procesos para mejorar la eficiencia y disminuir la discrecionalidad.

El análisis considera los intereses moratorios generados por los retrasos en los pagos, incluso dentro del marco de la ley de Sinceramiento Municipal. Se cita un artículo sobre intereses moratorios tributarios que define una deuda tributaria como la suma del tributo o multa más los intereses moratorios. El tratamiento de estos intereses es homogéneo para todos los contribuyentes, según el artículo 33 del Código Civil, funcionando como compensación por la falta de pago en la fecha determinada. El documento menciona la necesidad de encontrar mecanismos eficaces para la administración tributaria, considerando el impacto de factores como la complejidad de los procesos informáticos, formalismos que desalientan el cumplimiento, y la falta de sanciones, especialmente en el sector público. Se mencionan también conceptos de la publicación de Naciones Unidas sobre el financiamiento de gobiernos subnacionales en América Latina, destacando la estructura y evolución de los ingresos tributarios, el endeudamiento, la descentralización fiscal, y las asimetrías entre países de la región.

La investigación concluye que el nuevo mecanismo implementado para el pago de deudas municipales con la SUNAT ha tenido un impacto moderado en la regularización de las deudas. Si bien el mecanismo ha mostrado cierta efectividad, se considera necesario realizar mejoras significativas para incrementar el cumplimiento de las obligaciones. Los hallazgos revelan una dispersión considerable en los pagos, especialmente para las deudas por fraccionamiento, donde los pagos no son constantes ni mensuales, y a menudo se acumulan en varios periodos. Además, se observa la generación de intereses moratorios significativos (S/ 18,166,901.00, equivalente al 12.77% del total de deudas corrientes), lo cual indica una ineficiencia en el sistema actual. Se propone, desde una perspectiva legal, un cambio normativo para automatizar el proceso de pago, trasladando la responsabilidad de la transferencia de fondos a la SUNAT, en lugar de dejarla en manos de las municipalidades.

Se recomienda una modificación al Decreto Supremo Nº 259-2013-EF para establecer la deducción automática de pagos a SUNAT con cargo al FONCOMUN para cada cuota mensual (excepto la primera), hasta un máximo del 10% del monto mensual percibido por el FONCOMUN, o un porcentaje superior aprobado por acuerdo de consejo. Esta modificación busca automatizar el proceso de pago, evitando retrasos y la acumulación de intereses moratorios. Se destaca la complejidad normativa relacionada con la autonomía financiera de las municipalidades (artículo 55 de la Ley Orgánica de Municipalidades y artículo 196º de la Constitución Política del Perú), pero se argumenta que un cambio normativo que facilite el proceso de pago sería beneficioso para las entidades. Se propone que la implementación de leyes marco con alcance limitado, como la Ley 30059, se condicione a la evaluación periódica de su impacto positivo, considerando la posibilidad de su mejora o derogación si no se alcanzan los objetivos propuestos. El concepto de sostenibilidad se plantea como un criterio para evaluar la continuidad de este tipo de iniciativas legales.

El análisis identifica la heterogeneidad en los mecanismos de pago utilizados por las municipalidades, donde la escasez de recursos económicos puede priorizar pagos a trabajadores por encima de las obligaciones tributarias. Se resalta que, a pesar del cronograma de pagos mensual para deudas por fraccionamiento, los pagos suelen ser acumulados, y los documentos de pago en el SIAF muestran a los tesoreros de las municipalidades como beneficiarios. Esto refleja la necesidad de un mecanismo único y constante como se concibió inicialmente. El alto porcentaje de intereses moratorios en deudas corrientes (12.77%, S/ 18,166,901.00) sirve como sustento adicional para impulsar las mejoras al mecanismo. Se observa que en las deudas corrientes, las fechas de pago tienden a acercarse a la fecha de generación de la obligación, lo que sugiere una mayor familiarización con el sistema. Finalmente, se hace un llamado a implementar una “prueba de sostenibilidad” en iniciativas legales para verificar la consistencia entre lo proyectado y lo alcanzado.