Monopolio Tabaco España: Gestión 1887-1998

El documento inicia estableciendo una comparación entre la gestión del monopolio de tabacos en España y otros países europeos, como Francia e Italia. Mientras que en Francia e Italia el Estado mantuvo, en su mayor parte, el control directo del monopolio, España optó por un modelo de arrendamiento a empresas privadas. Este sistema, vigente por más de un siglo, se centra en la Compañía Arrendataria de Tabacos (CAT) entre 1887 y 1945, y posteriormente en Tabacalera (1945-1998). El trabajo se propone analizar la duración de este arrendamiento privado, considerando la regulación estatal, la estructura de propiedad de las empresas y el control de su gestión. Se utilizarán elementos de las teorías de la agencia y de la regulación positiva para sustentar el análisis. Se menciona la experiencia del arrendamiento del monopolio en Italia entre 1868 y 1883, la cual influyó en la decisión de arrendar el monopolio español en 1887. Sin embargo, a diferencia de España, Italia recuperó la gestión directa del monopolio posteriormente. El estudio busca comprender las razones detrás de la continua concesión del monopolio a empresas privadas en España durante un período tan extenso.

Esta sección detalla la evolución del monopolio de tabacos en España a través de sus dos principales administradores privados. En 1887, la Hacienda Pública española, tras un siglo y medio de gestión directa, decidió arrendar el monopolio a la Compañía Arrendataria de Tabacos (CAT), una sociedad anónima de capital privado. La CAT renovó su contrato en 1896, 1900 y 1921, manteniendo el control ininterrumpido hasta 1945. En ese año, tras un nuevo concurso, la CAT creó Tabacalera, S.A., una empresa privada con una destacada participación del Estado en su accionariado. El contrato de arrendamiento con Tabacalera se renovó en 1971 y se adaptó a las regulaciones de la Comunidad Económica Europea en 1985. Finalmente, en 1998, se eliminó el monopolio (excepto en el comercio minorista), y Tabacalera fue completamente privatizada. Se destaca la continuidad de la gestión privada del monopolio durante más de un siglo, a través de dos empresas estrechamente ligadas y mayoritariamente bajo el control de la iniciativa privada.

Se profundiza en el análisis de la relación contractual entre la Hacienda Pública y las empresas arrendatarias, CAT y Tabacalera, utilizando la teoría de la agencia. La Hacienda, como titular del monopolio, cedía los activos a las empresas, pero regulaba su uso, estableciendo obligaciones en la producción, precios y procedimientos de control. Se identifican dos relaciones de agencia: una entre el Ministro de Hacienda y la empresa, y otra entre un representante del Estado y la empresa. El objetivo principal del Estado era maximizar los ingresos del monopolio para evitar la necesidad de nuevos impuestos. Las empresas, por su parte, buscaban perpetuar un acuerdo que garantizaba altos beneficios con un riesgo mínimo. Esto llevó a las empresas a desarrollar estrategias para evitar concursos o subastas que pusieran en riesgo su posición privilegiada. Se explora también la relación de agencia interna dentro de las empresas, entre los accionistas y la gerencia, enfocándose en mecanismos de control interno para asegurar la actuación eficiente de la gestión.

El estudio analiza el control gubernamental sobre el monopolio de tabacos, ejercido a través de contratos de arrendamiento con la Compañía Arrendataria de Tabacos (CAT) y posteriormente con Tabacalera. La Hacienda Pública, como titular del monopolio, no solo cedía el uso de los activos, sino que también regulaba aspectos cruciales de la actividad, como la producción, el precio de venta de los productos de tabaco y los métodos de control de gestión. Este control se ejercía principalmente a través del Ministro de Hacienda y un representante del Estado, creando una cadena de relaciones de agencia. El Ministro autorizaba decisiones clave, mientras que el representante del Estado supervisaba la gestión diaria. El objetivo principal del Estado, como principal en esta relación de agencia, era maximizar los ingresos públicos derivados del monopolio, evitando la necesidad de crear nuevos impuestos o aumentar los existentes. El arrendamiento al sector privado ofrecía la posibilidad de una mejor explotación del monopolio y, por tanto, mayores ingresos para el Estado. Por otro lado, la empresa arrendataria tenía el incentivo de prolongar el contrato para asegurar sus beneficios, desarrollando estrategias para evitar la competencia en futuras licitaciones.

La evolución del control estatal sobre el monopolio se analiza a través de los diferentes contratos de arrendamiento. El contrato inicial de 1887 estableció un marco de control, que se modificó significativamente en 1896. Este nuevo contrato introdujo un modelo de gestión cointeresada entre la Hacienda y la CAT, similar al sistema italiano de 1868-1883, incrementando el número de acuerdos sujetos a la aprobación del Estado. Se creó la figura del delegado del Gobierno con amplios poderes de supervisión e inspección, incluyendo acceso a fábricas, almacenes, contabilidad, etc. Si bien el Estado conservó la capacidad de imponer multas e incluso rescindir el contrato, la posibilidad real de rescisión era limitada por la falta de presupuesto para la recuperación directa del monopolio por parte de la Hacienda. El modelo de 1896 se consolidó en los contratos de 1900 y 1921, con una mayor tutela estatal y un aumento de las competencias del representante del Estado. A partir de 1921, este representante participaba en las liquidaciones anuales y podía proponer reformas, marcando una mayor intervención estatal en la gestión del monopolio, más allá del mero control externo.

La creación de Tabacalera en 1945 supuso un cambio cualitativo en la relación entre el Estado y la empresa arrendataria. La Ley de Bases de 1944 y el contrato de 1945 definieron el monopolio como un 'servicio público patrimonializado', donde el Estado colaboraría e intervendría en la gestión, subordinándola al interés público. El delegado del Gobierno (nuevamente establecido) obtuvo amplios poderes, incluyendo el veto de acuerdos y la toma de iniciativas en la administración diaria. El Ministro de Hacienda tenía potestad para nombrar y destituir a los miembros del consejo y al director gerente. Se ampliaron también las causas de rescisión del contrato, incluyendo la posibilidad de rescisión sin indemnización por 'graves razones de conveniencia del interés público'. Este modelo se inspiró en la experiencia del monopolio de petróleos, arrendado a CAMPSA en 1927, donde el Estado participaba en el capital y la gestión interna. La Ley 10/1971 mantuvo un importante control estatal, aunque no logró la total estatización del monopolio debido a la diversidad de intereses involucrados. Finalmente, la Ley 38/1985 adaptó el monopolio a las regulaciones de la Comunidad Económica Europea.

La creación de la CAT en 1887 estuvo precedida por una negociación clave entre el Ministerio de Hacienda y el Banco de España. El Ministro Joaquín López Puigcerver buscaba un arrendatario confiable para el monopolio de tabacos, dada la experiencia negativa de arrendamientos anteriores. El Banco de España, interesado en fortalecer sus vínculos con la Hacienda, se posicionó como el principal actor en la obtención del arrendamiento. Tras ganar el concurso, el Banco de España creó la CAT como una sociedad anónima de crédito, aportando una parte significativa del capital inicial. Otros accionistas, entidades y particulares interesados en el negocio, también contribuyeron al capital. Sin embargo, los fundadores, en atención a compromisos previos, colocaron una gran parte de las acciones entre su personal, clientes y socios, favorecido por la conversión a acciones al portador y la especulación resultante. Este análisis inicial de la composición accionarial de la CAT destaca el papel central del Banco de España y la dispersión del resto del accionariado, marcando la base para las futuras evoluciones en la estructura de propiedad.

La estructura accionarial de la CAT se transfirió a Tabacalera, creada en 1945 tras la victoria de la CAT en un nuevo concurso para la gestión del monopolio. La creación de Tabacalera representó una novedad significativa: la participación directa del Estado en el accionariado. Tabacalera se constituyó con un capital de 287 millones de pesetas, repartido en dos series de acciones: las acciones de la serie A (300.000, representativas de 150 millones), fueron suscritas por los accionistas de la CAT (250.000) y por un grupo de bancos y empresas (Banco Urquijo, Banco Hispano Americano, Banesto, Banco Central, Banco de Aragón, Banca March y Compañía Industrial Expendedora), y las acciones de la serie B (274.000, representativas de 137 millones) fueron entregadas al Estado como contraprestación por los bienes aportados. Esta condición de acciones nominativas, en manos exclusivamente de españoles, fue una diferencia respecto a la CAT y refleja el contexto aislacionista de la época. El documento continúa describiendo la evolución de la participación accionarial a través del tiempo, destacando la participación estatal que se acercaba a la mitad del capital desde su creación hasta la década de 1980, cuando la supera, y el rol de los principales bancos privados.

El análisis comparativo entre la estructura accionarial de la CAT y Tabacalera revela diferencias significativas en cuanto al control y la concentración del capital. En la CAT, el Banco de España ejerció un control minoritario, a pesar de ser el principal accionista, debido a la gran dispersión del resto del accionariado. La participación del Banco Urquijo, aunque fluctuante, también contribuyó a este control. En Tabacalera, el accionariado fue más concentrado, aunque la participación estatal no superó el 50% hasta los años ochenta. La alianza tácita entre el Estado y los dos principales accionistas privados (que ya habían estado en la CAT) aseguró el control estatal desde el inicio. La participación de bancos como el Banco Urquijo, el Banco Hispano Americano y Banesto, se explica por su acceso a las operaciones crediticias y al servicio de tesorería del monopolio, una contrapartida para su apoyo en el concurso de adjudicación del monopolio en 1945. Tabacalera, al ser una empresa de capital mixto, representó una notable diferencia respecto a su antecesora, pero la mayoritaria participación del capital privado hasta 1971 permitió que el control de la gestión permaneciera en manos privadas con el consentimiento del Estado.

Los estatutos iniciales de la CAT, inspirados en los del Banco de España y redactados por Juan Francisco Camacho (ex ministro de Hacienda), establecían un consejo de administración responsable ante la junta de accionistas. Este consejo, compuesto inicialmente por un director, un subdirector y nueve consejeros, tenía cinco representantes del Banco de España (principal accionista) y cuatro de otros fundadores. Los consejeros se renovaban anualmente, manteniendo la mayoría de representantes del Banco de España. Se incorporaron consejeros supernumerarios (hasta 1901) para asegurar la continuidad del consejo. La reforma de 1894 separó la figura del presidente de la del director gerente, ambos elegidos por el consejo. El presidente se convirtió en la principal figura representativa ante el gobierno, mientras que el director gerente se encargaba de la administración diaria. La reforma de 1901 reforzó el poder del director gerente, aumentando sus competencias y autonomía respecto al consejo, aunque seguía rindiendo cuentas a este último. Esta estructura de gobierno corporativo, con un consejo de administración que controlaba la gestión del director gerente, se mantuvo hasta la disolución de la CAT, proporcionando una gran estabilidad en su funcionamiento.

En 1945, con la creación de Tabacalera, el modelo de gestión se mantuvo con un consejo de administración, pero con una participación del Estado en su composición. El consejo, responsable ante la junta de accionistas y el Estado, estaba formado por 18 miembros: 12 del capital privado y 6 representantes del Estado. El consejo elegía al presidente y vicepresidentes, y nombraba y cesaba al director gerente y otros altos cargos. Hasta 1971, la presidencia recayó en representantes de los principales accionistas privados (provenientes de la CAT), a pesar de que la participación estatal en el accionariado era similar o mayor. Se observa una gran estabilidad en los cargos del consejo, especialmente en las posiciones ocupadas por el capital privado. A partir de 1971 y hasta la adaptación a la normativa europea en 1985, el Estado incrementó su representación en el consejo, logrando la mayoría. Aunque se mantuvo una mayoría en las vicepresidencias para el capital privado, la presidencia fue designada por el Ministerio de Hacienda, consolidando el control estatal sobre la gestión interna de Tabacalera. La coexistencia de representantes del Estado y del capital privado en el consejo es destacable, evidenciando el complejo equilibrio entre la participación pública y privada en la gestión del monopolio.

La asignación de la gestión a un consejo de administración, que a su vez controlaba al director gerente, junto con la concentración de capital en unos pocos grandes accionistas (Banco de España en la CAT, y Banco de España y otros bancos en Tabacalera), resultó en bajos costes de agencia. Este modelo garantizaba un control estable y suficiente, un objetivo crucial para el Banco de España al asumir la gestión del monopolio en 1887. La concentración accionarial, así como la estructura de gobierno con un consejo de administración y un director gerente, permitió un control efectivo de la gestión con baja dispersión de responsabilidades, facilitando la toma de decisiones y minimizando conflictos internos. La estrecha relación y la continuidad de los principales accionistas entre la CAT y Tabacalera contribuyó a la estabilidad del sistema de control, permitiendo una gestión eficiente del monopolio. Esta eficiencia fue un factor clave para la persistencia del modelo de arrendamiento a lo largo de todo un siglo.

La persistencia del arrendamiento del monopolio de tabacos se explica, en parte, por las crónicas necesidades financieras de la Hacienda Pública española. La falta de una reforma tributaria efectiva llevó al Gobierno de Sagasta a ceder la gestión del monopolio a la CAT en 1887. El arrendamiento, al garantizar un rendimiento aceptable para la Hacienda, desincentivaba la reversión a la gestión directa, a menos que se presentaran oportunidades significativamente mejores. Las urgencias financieras, evidenciadas por los anticipos exigidos a la CAT, así como la intención de evitar los costes políticos de reformas administrativas, jugaron un papel crucial en esta decisión. La decisión de confiar en el Banco de España como garante de la gestión privada se relaciona con la confianza depositada en el banco como solucionador de problemas financieros de la Hacienda. El mantenimiento de esta relación entre el Banco de España y la Hacienda resultó mutuamente beneficioso y se convirtió en un factor clave en la permanencia del modelo de arrendamiento. Incluso en momentos de mayor apuro financiero, la Hacienda priorizó la estabilidad de la gestión arrendada, evitando la competencia en nuevas licitaciones, a excepción del concurso de 1944-1945.

La negociación y la transacción fueron los mecanismos principales mediante los cuales las empresas arrendatarias, la CAT y posteriormente Tabacalera, mantuvieron su posición privilegiada. La relación cotidiana entre el Ministerio de Hacienda y las empresas, aunque no exenta de conflictos, se caracterizó por la negociación como herramienta habitual para resolver disputas. En ocasiones, el derecho a la negociación entre el Ministerio y la empresa incluso prevaleció sobre la capacidad del Parlamento para enmendar o modificar lo pactado. Los máximos responsables de las compañías negociaban las directrices esenciales de las leyes que regulaban los nuevos contratos con el Ministro de Hacienda, incluso antes de su paso por el legislativo. Una comisión mixta revisaba el contenido final de los contratos y sus reglamentos, a menudo suavizando las cláusulas perjudiciales para el arrendatario. Esta estrategia de negociación resultó sumamente efectiva para evitar nuevos concursos de arrendamiento al final de cada contrato, impidiendo así que otras empresas se disputaran los beneficios monopolísticos. Incluso cuando el Estado intentó aumentar su control, como en 1900 y 1909, la CAT y posteriormente Tabacalera, demostraron una notable capacidad de negociación y de influencia política, logrando condiciones favorables.

El papel del Banco de España fue determinante para la pervivencia del modelo de arrendamiento. Inicialmente, su papel como principal accionista de la CAT, junto con su experiencia en negociaciones con la Hacienda, le dio una posición negociadora inmejorable. La confianza del gobierno en el Banco para resolver problemas financieros, sumado a la estrecha relación financiera entre ambas instituciones, hizo que la continuidad de su implicación en la gestión del monopolio fuera un factor crucial. Se observa un paralelismo entre las prórrogas de las funciones del Banco de España como banco nacional y las renovaciones de los contratos del monopolio de tabacos, sugiriendo una relación entre ambos procesos. La capacidad del sector privado para mantener la gestión del monopolio, a pesar de la creciente intervención del Estado, se explica por su estrategia para controlar la entrada de nuevos competidores. Salvo en el concurso de 1944, la regulación nunca puso en riesgo su posición. Ni siquiera la creciente intervención del Estado en Tabacalera, a partir de 1971, supuso la exclusión del capital privado, el cual mantuvo una posición secundaria pero rentable hasta la privatización de 1998, reflejando una 'captura' regulatoria por parte de los agentes privados.