Presupuestos Plurianuales Ecuador

El documento inicia señalando que, si bien Ecuador aún dista de ser un referente internacional en presupuestación plurianual, el Plan Plurianual de Inversión Pública (PPIP) representa un avance significativo. Implementado como parte del Plan Nacional de Desarrollo, denominado Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, el PPIP integra programas y proyectos de entidades estatales para su ejecución en los siguientes cuatro años, con financiamiento incluido en el Presupuesto General del Estado (PGE). Estas inversiones se alinean con los objetivos de planificación y son consistentes con los planes anuales. Se describe el PPIP como una herramienta de gestión pública esencial para una implementación eficiente de un sistema presupuestario por resultados. La programación presupuestaria plurianual se define como indicativa, diferenciándose de un presupuesto como el PGE o el Plan Anual de Inversiones (PAI), según la Constitución (Art. 294) y el COPLAFIP (artículos 58, 60, 74, 87 y 103). Este cambio normativo se refleja en un aumento sostenido de la inversión pública, respondiendo a las necesidades del país en la transformación de la matriz productiva y energética.

Se detallan las herramientas metodológicas del estudio: revisión bibliográfica, análisis de información en portales web, y consulta a la SENPLADES, ente rector de la inversión pública en Ecuador. Se plantea la problemática central: el presupuesto nacional plurianual en Ecuador, ¿objetivo cumplido o tarea pendiente? Se contextualiza la pertinencia del tema en el contexto de la revolución regional político-económico-social, destacando el fortalecimiento de la planificación estatal tras el retorno a la izquierda ideológica, en contraposición al auge neoliberal. Se argumenta que la planificación presupuestaria a largo plazo es crucial para la convergencia, participación y corresponsabilidad entre instituciones públicas y la sociedad civil, en la búsqueda de mejoras en la calidad de vida. La justificación del estudio se centra en la escasez de documentación sobre casos de éxito internacionales en presupuestación plurianual, presentando una oportunidad académica para sistematizar estos aportes y su vinculación con una propuesta para Ecuador, considerando que diversos gobiernos nacionales, provinciales y municipales están elaborando presupuestos con proyecciones a mediano plazo.

Se analizan las ventajas de la presupuestación plurianual, según Martirene: superar las limitaciones del presupuesto anual, mejorar el manejo de fondos públicos, y su impacto en la población. Se destacan funciones específicas: preventiva (identificación y prevención de inconvenientes futuros), asignativa (distribución estratégica de recursos), limitativa (definición de techos presupuestarios) y correctiva (comparación entre lo planificado y la ejecución real). Se mencionan ventajas adicionales: atenuar la rigidez de la estructura de gastos, permitiendo la reorientación de ahorros; ser un freno a decisiones de gastos sin financiamiento; y facilitar el seguimiento y cumplimiento de programas y proyectos plurianuales, permitiendo generar contratos con plazos reales de cumplimiento. Se señala que la presupuestación plurianual se ajusta mejor al presupuesto orientado a resultados e incentiva la planificación estratégica de las instituciones. No obstante, se reconoce un inconveniente: la mayor carga administrativa que implica su introducción. Finalmente, se resalta la falta de normativa técnica para la aplicación plena del COPLAFIP, a pesar de su marco normativo general que apoya la plurianualidad.

El artículo 292 de la Constitución de la República del Ecuador (2008) define el Presupuesto General del Estado (PGE) como el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, excluyendo aquellos pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados. El COPLAFIP, en sus considerandos, señala que esta disposición constitucional exige la creación de instrumentos e instancias de coordinación para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, la eficiencia en el manejo del ahorro público, la preservación del patrimonio nacional y el bien público como objetivo final de la administración presupuestaria. Se establece una clara diferenciación entre el PGE y la planificación presupuestaria plurianual, destacando que esta última tiene un carácter indicativo y se concibe como una programación, no como un presupuesto en sí mismo.

Se analiza la fugacidad del ciclo presupuestario anual, citando a Schick (2002), quien lo describe como un proceso con una lógica de plazos limitados, donde un ciclo finaliza y el siguiente comienza prácticamente sin interrupción, siguiendo un esquema idéntico al del año anterior. Esta característica, común en países latinoamericanos, se contrapone a la búsqueda de progresismo en la administración pública. Se critica el manejo anualizado y rígido del presupuesto, que limita las opciones de los gestores públicos para generar cambios y los confina a círculos viciosos y repetitivos. Shick (2002) afirma que la presupuestación se encuentra entre las tareas pendientes, lo que invita a una reflexión sobre la necesidad de dedicar tiempo a la mejora sustantiva y estructural del proceso.

Se reconoce que los presupuestos públicos nacionales en Latinoamérica han experimentado cambios radicales. Se mencionan como características importantes: el mejor control del saldo de la deuda y del endeudamiento público (disminución de la deuda externa como porcentaje del PIB entre 2000 y 2011, según datos del Banco Mundial, 2013); la búsqueda de una mayor vinculación entre la planificación nacional y los presupuestos nacionales, regionales y locales; y una mayor preocupación por mejorar las prácticas presupuestarias y de administración financiera. La disminución de la deuda externa se atribuye a un cambio de mentalidad en los gobiernos, el auge económico de la región y el incremento de la cooperación Sur-Sur. Sin embargo, se enfatiza que no todos los países han desarrollado presupuestos plurianuales, algunos optan por un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o un Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), con diferencias en su formulación y participación de instituciones.

Canadá inicialmente empleó proyecciones a cinco años, pero luego cambió a un régimen bianual. Este ajuste se debió a las significativas desviaciones entre lo proyectado y lo realizado, además de la conclusión de que un periodo tan extenso incrementaba la incertidumbre en lugar de reducirla. Este ejemplo resalta la importancia de adaptar la duración del horizonte de planificación presupuestaria a las realidades y capacidades específicas de cada país, buscando un equilibrio entre la visión a largo plazo y la gestión de la incertidumbre inherente a las proyecciones económicas.

En Alemania, la Ley de Principios Presupuestarios de 1969 estableció la obligación para el Gobierno Federal y los gobiernos subnacionales de realizar una planificación financiera quinquenal. Esta planificación, sin embargo, operaba independientemente del presupuesto plurianual. Este caso ilustra la posibilidad de contar con mecanismos de planificación financiera a largo plazo que coexistan y se complementen con sistemas presupuestarios de distinta periodicidad, sin que necesariamente deban integrarse de forma completa en un único instrumento.

Brasil presenta un modelo en el que el presupuesto anual del Gobierno Federal se vincula formalmente con un sistema de planificación cuatrienal (Plano Brasil), aprobado por ley al inicio de cada periodo presidencial. Las Directrices Presupuestarias, una ley aprobada para cada ejercicio fiscal, actúan como puente entre el plan a largo plazo y el presupuesto anual. Este ejemplo muestra una forma de integración entre planificación a largo plazo y presupuestación anual, utilizando un instrumento legal específico para asegurar la coherencia entre ambos.

El presupuesto plurianual en Uruguay se origina en la Constitución de 1967 (Artículo 214), estableciendo un presupuesto nacional quinquenal obligatorio, presentado al Poder Legislativo en los primeros seis meses del mandato presidencial. Las razones para su impulso incluyen la disciplina fiscal, la consolidación de planes de gobierno a mediano plazo y la orientación del presupuesto por resultados. A pesar de ser un ejemplo de presupuestación plurianual, se identifican retos: la necesidad de que la legislatura debata las políticas de mediano plazo con la misma profundidad que el presupuesto, la implementación efectiva de un presupuesto por programas, y una mejora en la detección de desviaciones entre lo programado y lo ejecutado para mayor transparencia (Bonnefoy, 2006; Umansky, 2006). Umansky (2006) señala que, en la práctica, el presupuesto quinquenal opera como la suma de cinco presupuestos anuales, con ajustes mecánicos e incrementales sin un verdadero análisis de las políticas subyacentes.

En Argentina, la implementación del Presupuesto Plurianual se considera tardía (Martirene, 2006), lo cual se relaciona con la crisis de principios del siglo XXI. Su implementación desde 1998 (con un horizonte de tres años) y su integración al sistema normativo en 1999 (Ley Nº 25.152) respondió a la necesidad de hacer más predecible la gestión presupuestaria y de comprometerse con metas fiscales plurianuales. El proceso argentino busca una estrecha relación entre el presupuesto plurianual, el presupuesto anual y el plan nacional de desarrollo. Se enfatiza la importancia de un proceso participativo para alcanzar acuerdos interinstitucionales en función de las prioridades establecidas. El Jefe de Gabinete de Ministros (o Ministro Coordinador) en Argentina asume la coordinación de este proceso.

El caso de Costa Rica se destaca por su experiencia en planificación nacional, que ha dado resultados positivos a su economía. En los últimos años, ha incorporado un Modelo de Proyección Macroeconómica como herramienta para la consistencia entre variables económicas, generando escenarios fiscales plurianuales y políticas de largo alcance (Pi, 2008). Este ejemplo destaca la importancia de la consistencia macroeconómica en la planificación y elaboración de presupuestos plurianuales, integrando diversos factores económicos en la toma de decisiones.