Reforma Tributaria Simplificada Cuba

El documento traza la evolución del Régimen Simplificado de Tributación en Cuba, mostrando su implementación inicial a través de decretos-ley y luego su formalización en la Ley No. 113 del Sistema Tributario (2012). Se destaca la inconsistencia inicial entre la Ley No. 73 de 1994 y la necesidad de un régimen simplificado, quedando en manos del poder ejecutivo la definición de sus bases imponibles y tipos impositivos. Posteriormente, el Decreto-Ley No. 169 de 1997 otorgó al Ministro de Finanzas y Precios la potestad de regular los regímenes simplificados. Se observa una evolución desde una concepción más ortodoxa hacia un régimen más atemperado a la realidad del trabajo por cuenta propia en Cuba. La Resolución No. 286 de 2010, y su sucesora la No. 298 de 2011, muestran una gradual adaptación del RST, incrementando el número de actividades incluidas en este régimen especial. La necesidad de una segunda reforma se hace patente para abordar las deficiencias que persisten.

El análisis se centra en el Impuesto sobre los Ingresos Personales, un elemento clave dentro del Régimen Simplificado. Se describe la heterodoxia del sistema tributario cubano y como el RST está dirigido a un sector limitado de contribuyentes y actividades económicas. Se resalta que las primeras normativas buscaban los principios de generalidad e igualdad, sin considerar las necesidades del sector informal. El régimen inicialmente establecía cuotas mensuales con componentes en pesos cubanos (CUP) y pesos convertibles (CUC), requiriendo una Declaración Jurada al finalizar el ejercicio fiscal. La necesidad del RST se impuso por el aumento de contribuyentes, las dificultades de control, y la incapacidad de la Administración Tributaria para controlar el incumplimiento en un sector tan amplio. La Ley No. 113 de 2012, si bien introduce una mayor observancia al principio de legalidad, aún deja importantes espacios de decisión en el poder ejecutivo, específicamente en el Ministro de Finanzas y Precios, para la actualización del régimen a través de resoluciones.

El documento enfatiza la importancia de los principios tributarios en el diseño y aplicación del RST. Se argumenta que la aplicación del régimen, tal como está diseñado, genera distorsiones en la equidad vertical, afectando los principios de generalidad, capacidad económica, y no confiscatoriedad. Se plantea la necesidad de atemperar el diseño del RST a estos principios para lograr un marco legal más justo y equitativo. Se critica la falta de una norma reglamentaria que defina con claridad los mecanismos de control y fiscalización del régimen. La ausencia de un Clasificador Industrial Internacional Uniforme para la clasificación de las actividades dificulta la aplicación de políticas tributarias justas y eficientes. El autor sugiere una reforma del RST que incorpore alícuotas variables, proporcionales y progresivas, en lugar de la cuota fija actual, para fortalecer la equidad horizontal y vertical y la capacidad contributiva.

Una de las principales insuficiencias del Régimen Simplificado de Tributación (RST) radica en su rígida clasificación de actividades, basada en la actividad desarrollada y no en los ingresos del contribuyente. Esta limitación, que contraviene principios como la generalidad y la no confiscatoriedad, está vinculada a la capacidad económica. La clasificación actual, determinada por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y no por el Ministerio de Finanzas y Precios, no se basa en el Clasificador Industrial Internacional Uniforme, impidiendo una homologación internacional. Esta rigidez genera desigualdades entre contribuyentes con similar capacidad económica pero en diferentes actividades, impactando negativamente en la equidad y favoreciendo la evasión. La falta de indicadores precisos para estimar los ingresos de cada contribuyente agrava este problema, creando injusticias e inequidades. El estudio puntual y no sectorializado de las actividades solo proporciona indicadores limitados para pocas actividades y territorios específicos.

La autorización para ejercer actividades a nivel nacional, independientemente del domicilio fiscal, crea desventajas para la Hacienda Pública. Contribuyentes de territorios con cuotas bajas pueden operar en zonas con mayor actividad económica, eludiendo el pago de la diferencia entre las cuotas. Esta situación dificulta el control y la fiscalización por parte de la Administración Tributaria, lo cual genera una percepción de bajo riesgo e incentiva la indisciplina en el pago de impuestos. Otros factores contribuyen a esta dificultad, incluyendo la ausencia de deberes formales, como Declaraciones Informativas de bienes y derechos, un control inadecuado por parte de la Administración Tributaria, y la baja informatización en la sociedad. La ausencia de una norma reglamentaria que establezca mecanismos de control, variables y magnitudes físicas para presumir ingresos, agrava el problema, perjudicando principios como la legalidad, equidad, capacidad económica, seguridad jurídica y la no confiscatoriedad.

La percepción generalizada de que las actividades del RST son de menor complejidad, sumada a la restricción de tener un solo empleado y desarrollar una sola actividad, impide el crecimiento de los negocios. Esta limitación inhibe el aumento de la productividad y la diversificación, afectando negativamente los ingresos. Aunque la Ley Tributaria permite actualmente la exportación, esta posibilidad no está suficientemente desarrollada para las actividades del RST. La prohibición de contratar trabajadores, además de limitar el crecimiento, estimula la contratación informal y el riesgo de conductas fraudulentas, desincentivando el empleo legalmente formalizado, especialmente en pequeños negocios familiares. Se sugiere modificar esta prohibición, permitiendo la contratación de hasta cinco personas, para revertir los aspectos negativos y fomentar el empleo.

El desconocimiento de la capacidad económica real del contribuyente es otra insuficiencia clave del RST. Los regímenes simplificados se basan en presunciones objetivas a partir de variables económicas y magnitudes físicas, pero la falta de estudios de capacidad o comportamiento precisos genera distorsiones. Cada contribuyente tiene una situación económica particular y variables imprecisas que distorsionan las presunciones, provocando desigualdades. Para mejorar, se necesita una mejor clasificación de actividades, con el uso de un Clasificador Industrial Internacional Uniforme, que permita particularizar los elementos de estimación y magnitudes físicas, atendiendo a sectores específicos. La simplificación no debe interpretarse como ausencia de control y fiscalización. El autor propone que las actividades que superen los cien mil pesos cubanos (100,000.00 CUP) de ingresos brutos anuales pasen al Régimen General.

La principal propuesta de mejora es una reestructuración legal del Régimen Simplificado de Tributación (RST). Se propone la creación de un nuevo capítulo o sección en la Ley Tributaria dedicado a los regímenes especiales simplificados, o la reubicación del RST en una sección ya existente. Esto permitiría definir con mayor claridad los tributos a los que se aplica, los requisitos de aplicabilidad, los hechos imponibles, los sujetos pasivos, los tipos impositivos, las bases imponibles y los métodos para su cálculo. Se busca una definición general de los atributos jurídicos del régimen en la ley, manteniendo una reserva parcial de ley para que el Ministro de Finanzas y Precios pueda actualizar las cuotas, rendimientos estimados, índices, coeficientes, y otros elementos a través de resoluciones. Esta estructura mejoraría la claridad y la seguridad jurídica del RST.

Se propone mejorar la clasificación de actividades económicas, utilizando el Clasificador Industrial Internacional Uniforme para homologar la práctica con la internacional. Esto permitiría un ordenamiento más sistemático de las actividades, diferenciando por sector o grupo económico, e implementando políticas tributarias de fomento o regulación a través de tipos impositivos diferenciados. El uso de este clasificador facilitaría la utilización de índices y coeficientes en el cálculo de la base imponible, introduciendo elementos que fortalecerían el principio de equidad, tanto horizontal como vertical. Se busca superar la actual dependencia de la clasificación del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, que no considera elementos económicos relevantes para la tributación.

Se propone reexaminar la base imponible y el tipo impositivo. La simplicidad del RST no debe ser absoluta; se busca un equilibrio entre simplificación y equidad. En lugar de la cuota fija, se propone un tipo impositivo con alícuotas variables, proporcionales y progresivas, más acorde con la capacidad económica del contribuyente y flexible ante variaciones económicas. Se propone el uso de un sistema de presunción directa, basado en índices objetivos, coeficientes, y rendimientos reales, permitiendo, en casos justificados, el uso de la presunción indirecta. Se sugiere que la Administración Tributaria tenga la potestad de categorizar y recategorizar a los contribuyentes, siempre con transparencia. El modelo de estimación objetiva del Reino de España se presenta como ejemplo de un sistema efectivo y menos complejo.

Para fortalecer el control y la fiscalización, se propone definir claramente los mecanismos de seguimiento del RST. Se debe evitar que la simplificación se perciba como ausencia de control. Se sugiere establecer márgenes tolerables de error en la estimación de ingresos, permitiendo la corrección de errores sin sanciones, dentro de un margen del 10%. Es importante regular la renuncia al RST y definir claramente el proceso de reincorporación. Se debe detallar en la norma reglamentaria las excepciones y requisitos específicos, incluyendo la figura del retentor en casos de importaciones o exportaciones, y la posibilidad de aplicar recursos contra los actos administrativos. La implementación de estas medidas fortalecería el principio de legalidad, el derecho a la defensa, y el debido proceso.

La implementación de las mejoras propuestas requiere una estrategia dinámica y planificada, considerando las posibles contingencias y la optimización de acciones por parte de los contribuyentes. Se propone la elaboración de un plan que detalle las acciones a realizar en cada escenario, basado en el pensamiento científico económico de Tarziján y Paredes. Esta estrategia debe contemplar la creación de espacios e incentivos para la investigación del tema, así como una intensa labor divulgativa y de relaciones públicas para comunicar los aspectos relevantes de la reforma. El objetivo es atemperar el Régimen Simplificado de Tributación a los principios tributarios de legalidad, progresividad, proporcionalidad, capacidad económica, no confiscatoriedad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia, seguridad jurídica y suficiencia recaudatoria.

Para lograr la reforma, se requiere un conjunto de acciones concretas. Esto incluye la definición de rendimientos presuntos por actividad, índices, coeficientes, magnitudes físicas y económicas, métodos de cálculo y corrección de la base imponible, y categorías de ingresos y sectores económicos. Se necesita la elaboración de artículos para evitar la evasión y el abuso de la norma, así como la concientización de los decisores políticos y el impulso de la iniciativa legislativa para la aprobación de la reforma. Se debe establecer la obligación de emitir y exigir documentación comercial (vales, notas, facturas) tanto para la oferta como para la recepción de servicios. Los pronunciamientos de la Administración Tributaria deben ser motivados y justificados, con la posibilidad de interponer recursos por parte de los contribuyentes.

El objetivo principal es la sanción y promulgación de una norma reglamentaria para el Régimen Simplificado de Tributación, que contemple los ajustes propuestos. Se busca establecer una estructura especializada dentro de la Administración Tributaria cubana para la atención y control de estos contribuyentes. Se pretende demostrar la importancia del RST como fase transitoria y escalonada hacia una tributación más compleja. Se enfatiza la necesidad de que el legislador, el ejecutivo y los contribuyentes comprendan este régimen como una etapa en el desarrollo de los emprendimientos. La reforma busca un mayor alineamiento del RST con los principios tributarios, mejorando la eficiencia, la equidad y la legalidad del sistema tributario cubano. La implementación de estas estrategias contribuirá a una mayor disciplina fiscal y niveles de satisfacción entre los contribuyentes.