Eficiencia Saneamiento Perú: Análisis 2008-2016

El estudio se centra en el análisis de la eficiencia técnica de 44 Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) en Perú, durante el periodo 2008-2016, utilizando un enfoque de función de costos. Se busca identificar características de gestión que expliquen la heterogeneidad en la muestra y la ineficiencia observada. El análisis se enfoca en las EPS municipales, excluyendo a SEDAPAL y Aguas de Tumbes S.A. por sus características particulares que podrían sesgar los resultados. La investigación pretende contribuir al entendimiento de la eficiencia del sector agua y saneamiento en Perú, considerando la influencia de variables ambientales y la heterogeneidad presente en las EPS.

La metodología se divide en dos etapas. La primera utiliza un modelo de frontera estocástica con efectos fijos verdaderos para datos de panel, permitiendo la estimación de la eficiencia técnica de cada EPS. Este modelo considera la heterogeneidad no observada. La segunda etapa emplea un modelo de regresión lineal múltiple para identificar los factores que determinan la ineficiencia en costos. Se analizan las variables explicativas en relación a la ineficiencia obtenida en la primera etapa. El uso del modelo de efectos fijos verdaderos, según Greene (2005), busca superar las limitaciones de otros modelos al separar la heterogeneidad no observada de la ineficiencia.

La investigación incluye variables relacionadas a la cobertura de agua, el Índice de Precipitaciones Estandarizado (SPI), las pérdidas de agua, el tratamiento de aguas residuales, la cobertura de alcantarillado, la altitud geográfica, y el volumen facturado unitario. Estas variables se utilizan para explicar la ineficiencia en costos. La selección de estas variables responde a la necesidad de capturar la heterogeneidad de las EPS y la influencia de factores ambientales en la eficiencia del sector. Estudios previos (Lin, 2005; Bonifaz e Itakura, 2014) informan la importancia de las variables de calidad del servicio y los precios de los insumos, aunque en este estudio se prioriza el análisis del impacto de las variables ambientales.

Para el análisis de regresión lineal, se realizaron pruebas de multicolinealidad (VIF < 10) y heterocedasticidad (Prueba de White). La no significancia de la prueba de White permite no rechazar la hipótesis de homocedasticidad. Además, se estima un modelo de regresión lineal bivariado para analizar las economías de escala, utilizando el costo operativo por volumen producido como variable dependiente y el volumen total producido como variable independiente. La significancia de los coeficientes obtenidos y la prueba de homocedasticidad son cruciales para la validez e interpretación de los resultados. Se descarta heterocedasticidad (probabilidad Chi cuadrado > 0.05).

El principal hallazgo del estudio es la identificación de un alto nivel de ineficiencia en costos en las EPS del sector agua y saneamiento peruano durante el periodo 2008-2016. Este análisis se realizó sobre una muestra de 44 EPS municipales. El grado de ineficiencia se determinó mediante un modelo de frontera estocástica y se encontró que la industria opera en una etapa de deseconomías de escala. Esto implica que un aumento en la producción lleva a un incremento en los costos medios. La investigación concluye que el aumento del volumen de producción incrementa los costos operativos, lo que evidencia la presencia de deseconomías de escala para el conjunto de EPS analizadas. Este resultado es significativo a un nivel de 5% de confianza. Aunque algunas EPS grandes pudieran mostrar resultados individuales distintos, la tendencia general muestra deseconomías de escala.

El estudio identifica varios factores que determinan la ineficiencia en costos de las EPS. La cobertura de agua muestra una correlación positiva con la ineficiencia; es decir, una mayor cobertura se asocia con una mayor ineficiencia. Por otro lado, el Índice de Precipitaciones Estandarizado (SPI) tiene una relación negativa con la ineficiencia, sugiriendo que la reducción de precipitaciones incrementa la ineficiencia debido a una menor disponibilidad de agua superficial. Adicionalmente, se observa una correlación negativa entre la ineficiencia y las pérdidas de agua, el porcentaje de tratamiento de aguas residuales, la cobertura de alcantarillado y la altitud geográfica. Estos hallazgos se derivan del análisis de regresión lineal realizado después de aplicar el modelo de frontera estocástica, confirmando la importancia de estas variables en la explicación de la ineficiencia en costos.

Los resultados obtenidos se comparan con investigaciones previas. A diferencia del estudio de Urrunaga y Jara (2013), que no encontró influencia de variables ambientales en los costos, esta investigación sí identifica la importancia de variables como la cobertura de agua (positiva) y el SPI (negativa). Mientras Urrunaga y Jara (2013) reportaron economías de escala, este estudio encuentra deseconomías de escala, posiblemente debido a la diferencia en los periodos estudiados (1996-2010 vs 2008-2016) y los cambios en los niveles de ineficiencia durante el tiempo. La comparación con Faust y Baranzini (2014), que analizaron proveedoras de agua en Suiza, destaca diferencias en la influencia del consumo, variable incluida en este estudio pero sin significancia individual. Finalmente, concordando con Lin (2005), se resalta la relevancia de indicadores de calidad de servicio, como la cobertura de agua, para explicar la ineficiencia, incluso si otras variables de calidad no resultaron significativas.

Inicialmente, el gobierno central, a través del Ministerio de Fomento y Obras Públicas (MFOP), gestionaba los servicios de agua potable y saneamiento. Se priorizaba la cobertura universal, aún a costa de la eficiencia empresarial, con financiamiento y subsidio estatal. En 1981, se crea el Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA), una sociedad con quince empresas filiales (incluyendo SEDAPAL) y unidades operativas en departamentos más pequeños. La creación de algunas empresas no consideró criterios de tamaño óptimo, comprometiendo su sostenibilidad. El SENAPA marcó un cambio, enfocándose en el usuario, introduciendo un enfoque más empresarial aunque dependiente del financiamiento público. La transferencia de las filiales y unidades operativas (excepto SEDAPAL) a los gobiernos locales en 1990 (DL N° 574) fue poco planificada, limitándose SENAPA a la asistencia técnica.

Tras la descentralización, la inversión superó la década anterior, pero gran parte provino del tesoro público y el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) en forma de deuda, contribuyendo a la crisis financiera actual en muchas EPS. La regulación se enfocó en el sistema tarifario e indicadores de gestión para el uso eficiente de recursos. Se creó el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado como proyecto especial con autonomía técnica y administrativa (Decreto Supremo N° 018-93-PRES). Esta etapa dejó una herencia de precaria situación financiera en varias EPS, con márgenes operativos negativos en el periodo 2013-2015, según el OTASS (2017). La falta de recursos y la ineficiente gestión se plantean como posibles causas de esta situación financiera crítica.

Esta etapa se centró en la institucionalización de estrategias y funciones. Se crea el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), se reorganiza SUNASS, se simplifica el sistema tarifario, se busca la transparencia de la información regulatoria, e incluso se incluye a representantes de la población y el gobierno regional en los directorios de las EPS. Se incrementa el número de EPS a 50 (Decreto Supremo N° 031-2008-VIVIENDA), incluyendo pequeñas EPS (“PES”). El Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento (PARSSA) y el Programa Agua para Todos (PAPT) fueron programas relevantes, aunque este último enfrentó críticas y fue reemplazado por el Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU) y el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) en 2012. La Ley N° 30045 (2013) - Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento - es un hito importante, aclarando competencias, limitando el ámbito de las EPS al sector urbano, creando el OTASS, e implementando el Régimen de Apoyo Transitorio (RAT).

La investigación contrasta sus hallazgos sobre economías de escala con estudios previos. Mientras Urrunaga y Jara (2013), utilizando un modelo Cobb-Douglas para 37 EPS entre 1996 y 2010, encontraron economías de escala, este estudio, con una muestra de 44 EPS entre 2008 y 2016, indica deseconomías de escala. Esta discrepancia podría explicarse por la diferencia en los periodos analizados. El estudio actual observa un incremento considerable en la ineficiencia luego de 2010, lo que podría haber alterado la presencia de economías de escala. El análisis de regresión lineal bivariado muestra que un mayor volumen de producción se asocia a un aumento proporcionalmente mayor en los costos medios, confirmando la hipótesis de deseconomías de escala para el periodo estudiado (2008-2016).

La discusión contrasta la influencia de variables ambientales y de calidad con estudios anteriores. Urrunaga y Jara (2013) concluyeron que las variables ambientales no explicaban significativamente los costos, mientras que este estudio encuentra una correlación significativa entre la ineficiencia y la cobertura de agua (positiva) y el Índice de Precipitaciones Estandarizado (SPI) (negativa). En contraste con Faust y Baranzini (2014), quienes en un análisis de proveedoras de agua en Suiza encontraron que variables exógenas impactaban significativamente los costos pero no la eficiencia, este trabajo incluye variables ambientales (consumo) que no muestran significancia individual. Similar a Lin (2005), el estudio resalta la importancia de incluir variables de calidad del servicio en el análisis, donde la cobertura de agua resultó significativamente positiva para la ineficiencia.

La discusión final aborda las limitaciones del modelo y áreas para futuras investigaciones. La no significancia de las variables relacionadas con el trabajo y el capital (considerando solo una proxy en este estudio) se atribuye a la rigidez del factor trabajo por sindicatos y normativas. Un análisis posterior podría profundizar en este aspecto. La correlación positiva entre ineficiencia y la medición de conexiones activas sugiere un problema de fondo relacionado con economías de escala y eficiencia de la industria. Se plantea la necesidad de cambios estructurales, considerando variables ambientales (precipitaciones, altitud) y medidas regulatorias para promover la eficiencia, complementando los hallazgos sobre la importancia de la cobertura de agua para explicar la ineficiencia.

La investigación concluye que el sector de agua potable y saneamiento en Perú, específicamente en las EPS municipales analizadas, presenta un nivel significativo de ineficiencia en costos durante el periodo 2008-2016. Se evidencia una situación de deseconomías de escala, donde un incremento en la producción resulta en un aumento proporcionalmente mayor de los costos medios. Esto sugiere que el aumento en la cobertura de agua, aunque positivo en términos de acceso al servicio, se asocia a un incremento de la ineficiencia en costos. La investigación destaca la necesidad de políticas públicas que aborden esta problemática, optimizando la gestión y buscando mejorar la eficiencia del sector para lograr la sostenibilidad del servicio.

Para mejorar la eficiencia del sector, se identifican factores clave. La investigación resalta la relación positiva entre la cobertura de agua y la ineficiencia, indicando que un incremento en la cobertura de agua no necesariamente conlleva a una mejora en la eficiencia. Por el contrario, la disponibilidad de agua, reflejada en el Índice de Precipitaciones Estandarizado (SPI), tiene un impacto negativo en la ineficiencia; es decir, una menor precipitación se asocia con una mayor ineficiencia. Se indica que una mejor gestión de los recursos, incluyendo la reducción de pérdidas de agua y la mejora en el tratamiento de aguas residuales, son cruciales para reducir la ineficiencia. Finalmente, se menciona la importancia de considerar variables ambientales como las precipitaciones y la altitud al ubicar las EPS.

La conclusión enfatiza la necesidad de cambios estructurales para mejorar la eficiencia en el sector. Se recomienda considerar variables ambientales (precipitaciones, altitud) en la planificación y ubicación de las EPS. Se destaca la necesidad de medidas de regulación que promuevan la eficiencia. Se propone que las políticas públicas consideren no solo la expansión de la cobertura, sino también la optimización de la gestión de los recursos, con el fin de reducir la ineficiencia y lograr una mayor sostenibilidad financiera y operativa del sector. Los resultados obtenidos pueden servir como insumo para los hacedores de política del sector, las EPS, y la ciudadanía en general, para una mejor comprensión de los costos asociados a la provisión del servicio.