Análisis Regulación Aeroportuaria OSITRAN

La misión principal de OSITRAN, según su Ley de Creación, es regular el comportamiento de los mercados donde operan las Entidades Prestadoras de servicios de transporte. Esto implica una supervisión rigurosa del cumplimiento de los contratos de concesión, protegiendo de forma imparcial e objetiva los intereses del Estado, los inversionistas y los usuarios. El objetivo final es asegurar la eficiencia en la explotación de la infraestructura bajo su jurisdicción. Esta regulación abarca diversos aspectos, incluyendo la fijación, revisión o desregulación tarifaria, así como la emisión de mandatos de acceso a la infraestructura. La entidad se relaciona con una amplia gama de actores, desde el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) hasta ProInversión, pasando por entidades prestadoras de servicios y usuarios finales e intermedios (como líneas aéreas y navieras). La actuación de OSITRAN es fundamental para la estabilidad y el buen funcionamiento del sector del transporte en Perú, garantizando la eficiencia y la transparencia en la gestión de los recursos. El alcance de su misión cubre la regulación de todo el ciclo de vida de las concesiones, desde la emisión de opiniones sobre nuevos contratos y modificaciones contractuales hasta la determinación de tarifas y la resolución de conflictos entre las partes involucradas.

OSITRAN demuestra su compromiso con la sociedad a través de diferentes iniciativas. La creación en 2015 de la Gerencia de Atención al Usuario (GAU) refleja este enfoque, protegiendo los derechos de los usuarios finales e intermedios. La GAU promueve políticas, procesos y mecanismos para brindar atención de calidad, siempre dentro del marco legal y contractual. Un aspecto importante de esta interacción es la participación ciudadana a través de los Consejos de Usuarios, establecidos según el Artículo 9-A de la Ley Nº 27332 (2000). Estos consejos, formados por representantes de consumidores, universidades, colegios profesionales, organizaciones sin fines de lucro y del sector empresarial, fomentan la participación en la actividad regulatoria. La realización anual del Encuentro Nacional de Consejos de Usuarios, por ejemplo el V Encuentro en Lima en 2017, refuerza este compromiso, siguiendo las recomendaciones de la OCDE. OSITRAN también ha implementado acciones dirigidas a poblaciones vulnerables, como las actividades de 2016 para usuarios con discapacidad visual, beneficiando a 46 ciudadanos. El organismo ha desarrollado materiales educativos sobre los derechos y deberes de los usuarios, incluyendo un video con interpretación en lenguaje de señas. Estas acciones muestran un compromiso activo de OSITRAN por la transparencia, la participación ciudadana y la inclusión en sus procesos regulatorios.

El documento analiza la presencia de monopolios naturales en sectores de infraestructura, donde los elevados costos fijos impiden la libre entrada y salida de empresas. En estos mercados, la disminución de los costos medios a medida que aumenta la producción (economías de escala) y la eficiencia de la producción unificada en empresas multiproducto (economías de alcance) favorecen la concentración de la oferta en una sola firma. Este monopolio natural, si opera sin regulación, puede llevar a una asignación ineficiente de recursos y una pérdida de bienestar social. La teoría económica demuestra que en mercados competitivos, los beneficios económicos son nulos, las empresas minimizan costos y el precio refleja el costo marginal, optimizando la eficiencia productiva y asignativa. Sin embargo, un monopolio natural, sin regulación, tiende a fijar un precio superior al costo marginal, maximizando sus beneficios pero perjudicando el bienestar social. Esto justifica la intervención regulatoria para lograr una mejor asignación de recursos.

El objetivo fundamental de la regulación, en el contexto de los monopolios naturales, es replicar los resultados de mercados competitivos, maximizando el bienestar social. Surge la pregunta: ¿cómo se puede lograr esto si un precio igual al costo marginal genera pérdidas en un monopolio natural que opera en un tramo decreciente de su curva de costo medio? Se plantean dos soluciones: subsidiar a la empresa con un precio igual al costo marginal o fijar un precio igual al costo medio. La primera opción, aunque óptima desde el punto de vista del bienestar social, presenta desafíos políticos y de equilibrio general al requerir mayores impuestos. La segunda, más práctica, garantiza que la empresa no tenga pérdidas, y el precio se mantiene lo más cercano posible al óptimo (precio=costo marginal). La sostenibilidad del servicio, tanto económica como financiera, es crucial, requiriendo tarifas que cubran los costos incluyendo un retorno justo sobre la inversión. En caso de déficit, se puede considerar la ayuda estatal, como en concesiones cofinanciadas.

El documento explora los tipos de esquemas regulatorios, clasificándolos en regulación por costos (o tasa de retorno) y regulación por incentivos (o precios tope). La regulación por costos implica establecer una tarifa igual al costo medio, considerando los costos realmente incurridos por la empresa. Este método se utilizó, por ejemplo, en la regulación de las tarifas de CORPAC para servicios de aeronavegación. La regulación por incentivos, por otro lado, busca alinear los incentivos de la empresa con los objetivos de la regulación, utilizando mecanismos como precios tope. Además de la eficiencia, la equidad también es un factor importante, asegurando que los servicios sean accesibles para la mayoría de los usuarios. La sostenibilidad del servicio incluye el costo de oportunidad del capital, considerando las ganancias que se podrían obtener al invertir el dinero en otras alternativas de similar riesgo. Se deben considerar aspectos de sostenibilidad económica y financiera en los proyectos de inversión en infraestructura, donde las tarifas deben generar los ingresos suficientes para cubrir costos, incluyendo un retorno razonable sobre la inversión.

Un caso destacado de regulación tarifaria por OSITRAN es la revisión de las tarifas de CORPAC (Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial). Este proceso resultó en reducciones significativas en las tarifas de navegación aérea, alcanzando hasta el 54.22% en las tarifas de navegación aérea en ruta (SNAR), 1.95% en aproximación y 17.69% en sobrevuelo. Estas reducciones se lograron empleando la metodología de costo de servicio, considerando los elevados estándares de calidad y seguridad necesarios para los servicios de aeronavegación. La metodología implicó el descuento de flujos de caja con un horizonte de cinco años (2017-2021, con año base 2016), asegurando que las tarifas generen los ingresos suficientes para solventar los costos de inversión, mantenimiento y operación de CORPAC. La revisión tarifaria también abarcó los cargos de acceso a las instalaciones del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, logrando una disminución del 15.19% en el cargo por uso de oficinas operativas (de USD 32.91 a USD 27.91 por m²) y del 27.16% en el cargo por uso de mostradores de Check-in (de USD 1.62 a USD 1.18 por hora). En ambos casos, las tarifas resultantes fueron inferiores a las propuestas por CORPAC.

Durante la revisión tarifaria de los servicios de aeronavegación de CORPAC, se enfrentó el problema de la asimetría informativa. Esto se refiere a la dificultad de obtener información completa y precisa sobre los costos reales presentados por CORPAC en su propuesta. Según Pérez-Reyes (2006), es posible que las empresas reguladas oculten eficiencias y sobreestimen costos para obtener beneficios adicionales. Para mitigar este problema, OSITRAN ajustó el monto de inversión propuesto por CORPAC, considerando su gestión en años anteriores (2014-2016). Se observó un porcentaje de ejecución promedio anual de 65.2%, y se usó este factor para ajustar las proyecciones de inversión de CORPAC. Un elemento clave fue el análisis del Plan de Inversiones de CORPAC, que ascendía a USD 163.6 millones, incluyendo proyectos como el Nuevo Centro de Gestión de Tránsito Aéreo (NCGTA) y un Sistema de Vigilancia y Comunicaciones por USD 23.8 millones. Este enfoque demuestra la capacidad de OSITRAN para contrastar la información proporcionada por la empresa regulada y tomar decisiones con base en datos objetivos y análisis detallado.

Otro desafío importante fue determinar la razonabilidad de los costos operativos presentados por CORPAC. Una aerolínea, durante la fase consultiva, cuestionó la eficiencia de los gastos de personal incluidos en la propuesta, ya que estos se trasladan directamente a las tarifas de los usuarios. Para abordar esto, OSITRAN se basó en criterios del Reglamento General de Tarifas (RETA), descartando costos que no guardan relación directa o indirecta con los servicios regulados, que no benefician a los usuarios o que no están debidamente sustentados. Para las proyecciones de gastos de personal, se utilizaron los reportes aprobados de Contabilidad Regulatoria de CORPAC de 2014 y 2015, y también se consideraron los gastos aprobados por FONAFE, sustentados en necesidades operacionales y la normativa aeronáutica. Este proceso ilustra cómo OSITRAN utiliza información histórica y criterios específicos para evaluar la eficiencia y razonabilidad de los costos presentados por las empresas reguladas, protegiendo los intereses de los usuarios finales. El proceso también reservó el derecho de CORPAC a una revisión extraordinaria de las tarifas si se producen cambios significativos en los supuestos utilizados en su cálculo.

La autora describe su experiencia de cinco años como Analista de Regulación en OSITRAN, iniciada en agosto de 2013 tras su promoción a Analista de Regulación – Profesional I. En conjunto con otro especialista, gestionó 16 contratos de concesión de carreteras y 3 de ferrocarriles, representando un compromiso de inversión total de USD 5,537,776,316. Sus responsabilidades incluyeron el monitoreo y la elaboración de informes de fijación, revisión y aplicación de tarifas, así como la emisión de opiniones técnicas sobre proyectos, renegociación e interpretación de contratos de concesión de infraestructura aeroportuaria. Este trabajo requirió un profundo conocimiento del marco legal de Asociaciones Público Privadas (APPs), cumpliendo plazos específicos para la emisión de opiniones técnicas (15 días hábiles para nuevos contratos y 10 días hábiles para renegociaciones). Su función también implicó el desarrollo y revisión de lineamientos dentro del marco de los contratos de concesión y la normativa vigente, contribuyendo al fortalecimiento del sistema regulatorio y la eficiencia de los mercados bajo la competencia de OSITRAN. El desempeño se midió en base al cumplimiento de plazos legales para la emisión de informes.

La experiencia en OSITRAN permitió el desarrollo de habilidades de liderazgo al dirigir equipos multidisciplinarios de economistas, abogados e ingenieros. Los conocimientos adquiridos en pregrado y postgrado en áreas como microeconomía, organización industrial, regulación económica y análisis de estados financieros fueron aplicados en la realización de sus funciones. Se describe la aplicación práctica de conocimientos especializados: macroeconomía, teoría de los precios, economía del equilibrio, bienestar e información, teoría de juegos, organización industrial aplicada, finanzas corporativas y evaluación de proyectos. Estos conocimientos se utilizaron para contribuir a la misión y valores de OSITRAN, participar en innumerables reuniones con ejecutivos de empresas concesionarias, el MTC, el Ministerio de Economía y Finanzas y ProInversión. Se colaboró en el diseño de sistemas de incentivos para alinear los intereses de inversionistas, el Estado y los usuarios en proyectos de APP, desde el diseño del contrato hasta su gestión. La experiencia demuestra la capacidad de integrar conocimientos teóricos con la práctica para contribuir al funcionamiento eficiente de mercados regulados.

Se ejemplifica la aplicación de diferentes modelos regulatorios. En servicios de aeronavegación prestados por CORPAC, se aplicó la regulación por costos o tasa de retorno, resultando en reducciones de hasta un 54% en las tarifas. Por otro lado, en servicios como aterrizaje y despegue, estacionamiento de naves, uso de puentes de embarque e instalaciones de carga aérea en el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, se empleó la regulación por incentivos o precios tope. Estos ejemplos demuestran la versatilidad de la experiencia y la capacidad de adaptar las estrategias regulatorias a las características específicas de cada sector y servicio, siempre buscando la optimización de la eficiencia y el bienestar social. El trabajo destaca la aplicación práctica de teorías económicas y financieras en un entorno real de regulación, con impacto directo en la eficiencia de los mercados y la protección de los intereses de los usuarios.